Indicadores e métricas para o desenvolvimento local

Crescimento não é desenvolvimento

"Começo por uma distinção que parece óbvia, mas que muda toda a conversa: crescimento econômico e desenvolvimento não são a mesma coisa. Um município minerador pode ter arrecadação elevada, PIB per capita muito acima da média nacional, e ainda assim exibir educação frágil, saneamento precário e desigualdade profunda. A mineração quase sempre gera crescimento. O que ela nem sempre gera é desenvolvimento. Esse descolamento entre arrecadar e desenvolver é o fenômeno que a literatura econômica chama de maldição dos recursos, e foi sobre ele que construí boa parte da minha trajetória de pesquisa, inclusive o livro "Mineração: Maldição ou Dádiva?".

Há uma particularidade do nosso setor que torna esse ponto ainda mais grave. Os bens minerais são finitos e sujeitos a fortes oscilações de preço. Isso significa que o município minerador vive em vulnerabilidade estrutural: a base da sua economia tem prazo de validade, e a receita que dela decorre é instável, sobe e desce ao sabor da cotação internacional. É por isso que insisto tanto no conceito de equidade intergeracional. A Compensação Financeira pela Exploração de Recursos Minerais, a CFEM, prevista no artigo 20 da Constituição, não deveria ser tratada como uma receita corrente qualquer, para tapar buracos do orçamento do ano. Ela deveria ser encarada como um fundo de exaustão, uma compensação pelo fato de estarmos consumindo um patrimônio que não se repõe. A pergunta correta, para qualquer gestor de um território minerado, é esta: o que estou construindo, com o recurso da mineração, que vá sobreviver ao fim da mina?

Se a resposta for "nada", estamos diante de crescimento sem desenvolvimento, e é exatamente esse diagnóstico que os indicadores nos ajudam a fazer. Sem medir, não há como saber se o dinheiro da mineração está virando futuro ou apenas gasto.

Foi a partir dessa inquietação que montei este curso. A ideia nasceu de uma roda de conversa num congresso do IBRAM: percebi que existe hoje uma profusão enorme de indicadores, nenhum deles definitivo, e que faltava trazer esse debate para dentro da mineração, de forma prática, mostrando onde estão os dados e como usá-los. E isso que vou fazer aqui.

Antes de qualquer índice sofisticado, é preciso dominar três níveis de elaboração da informação. Confundi-los é a origem de muitos argumentos falaciosos e de muitas decisões ruins. Esse ponto, aliás, me foi cobrado pelas próprias lideranças com quem trabalho no território. Para nós, da economia, da estatística, das engenharias, um gráfico ou uma tabela são autoexplicativos. Mas quando vou ao território conversar com um líder quilombola, com um pescador, com uma associação de moradores, percebo que muita gente tem dificuldade real de ler o que um gráfico está mostrando. E, quanto mais a gente ensina, mais aprende. Então vamos com calma.

O primeiro nível é o dado bruto. E o número solto, sem contexto. "Geramos dois mil empregos." "Produzimos duzentas e dez toneladas de resíduos." Isoladamente, esses números não dizem nada. Duzentas e dez toneladas é muito ou é pouco? Não se sabe. O dado bruto, sozinho, não gera informação e nem baliza um indicador, e o pior é que ele pode desinformar, porque quase sempre vem carregado de algum viés. Deixem eu mostrar alguns exemplos, dos que costumo pesquisar ao vivo com a turma.

Uma manchete anuncia que uma montadora vai investir quinhentos milhões em baterias no Brasil. Quinhentos milhões impressiona. Mas esse número só ganha sentido quando comparado ao volume total dos investimentos industriais do país. Sozinho, ele é retórica. Outro caso: uma empresa se instala e divulga que vai gerar quatrocentos empregos diretos. Parece muito. Só que, diante do total de empregos da indústria de transformação, isso representa algo como um por cento. É muito mais honesto e mais útil dizer "estou impactando tantos por cento do emprego industrial da região" do que soltar o número absoluto. Um terceiro exemplo, que gosto de usar porque mostra bem a manipulação involuntária: uma reportagem destaca que há quarenta e três casamentos de pessoas do mesmo sexo por dia no Brasil, algo como mil e quinhentos e quarenta no ano. O número, jogado assim, sugere uma tendência avassaladora. Mas, diante do quase um milhão de casamentos que acontecem por ano no país, isso representa cerca de dois por cento. Um valor ínfimo ganhou manchete e virou tendência que não existe. É o dado bruto operando o seu viés.

O segundo nível é a informação. Informação é o dado contextualizado. Quando digo "geramos tanto neste mês, contra cento e oitenta no mês passado", eu já estabeleci uma proporção, um período de referência, uma direção. A variável deixou de flutuar no vácuo. Vejam a diferença: em vez de anunciar um investimento absoluto, mostro a evolução dos investimentos ESG nos Estados Unidos ao longo do tempo, e aí aparece um crescimento exponencial das estratégias empresariais que de fato incorporaram esses valores, independentemente do governo de plantão e das suas eventuais posições negacionistas em relação ao clima. O contexto transforma o número em conhecimento.

O terceiro nível, o mais sofisticado, é o indicador. Indicador é uma medida que sintetiza um fenômeno e, sobretudo, permite comparação. Uma taxa, uma razão, uma variação percentual no tempo. A taxa de homicídios por cem mil habitantes é um indicador; o número absoluto de homicídios é apenas dado. Só com o indicador consigo comparar municípios de portes diferentes e acompanhar a evolução de um mesmo lugar ao longo dos anos. Um exemplo que sempre me toca: quando olho a taxa de homicídios por cem mil habitantes de pessoas negras e de pessoas não negras, vejo que ambas caíram, mas a proporção entre elas revela uma diferença abissal. É o racismo estrutural aparecendo no indicador, o que o dado absoluto esconderia. O Atlas da Violência mostra ainda que cerca de trezentos e um mil adolescentes e jovens de quinze a vinte e nove anos foram assassinados no país entre 2014 e 2024, e que quarenta e seis vírgula cinco por cento das vítimas de homicídio são jovens. Esse percentual é o indicador, e é ele que coloca a juventude no centro do debate sobre a violência brasileira.

O mesmo raciocínio vale para as boas notícias. Cerca de quatorze milhões de brasileiros saíram da pobreza entre 2021 e 2025. A extrema pobreza, que consideramos em torno de três dólares por dia, algo como duzentos a duzentos e cinquenta reais per capita por família/mês, caiu de onze por cento para quatro vírgula seis por cento. A pobreza, estimada em torno de oito dólares por dia, gira ao redor de meio salário mínimo. São conquistas reais. Mas, como veremos, quando esses mesmos indicadores são abertos por região, aparece o problema mais persistente do país, que é a desigualdade, e a persistência dele só fica visível porque temos indicadores comparáveis no tempo e no espaço.

Faço aqui um parêntese que atravessa todo o curso, usando um caso que estudo com atenção: as terras raras. Se eu olhar apenas o dado bruto de reservas, o Brasil tem a segunda maior do mundo, e isso soa como trunfo. Mas competitividade geológica, sozinha, significa muito pouco. Quando transformo o dado em informação e depois em indicador, a história muda. Nos anos 1950, a China estava abaixo da média mundial em centros de pesquisa especializados; nos anos 1990, alcançou a média; depois deu uma arrancada que ninguém mais segurou. Hoje a China responde por cerca de noventa por cento do processamento e por mais de noventa por cento da tecnologia, enquanto Estados Unidos e Austrália aparecem na produção de carbonatos e óxidos. O desafio das terras raras nunca foi ter a reserva, e sim separar, processar e chegar aos ímãs permanentes, e isso exige ciência e tecnologia robustas, fortemente fomentadas pelo Estado. Ter a reserva é dado bruto. Entender a cadeia é indicador. A diferença entre os dois é a diferença entre uma manchete e uma decisão.

Feita a distinção, cabe perguntar para que, afinal, tanto trabalho. Os indicadores cumprem quatro funções, e vale enunciá-las com clareza. Primeiro, sustentam a tomada de decisão baseada em evidência. Quando um plano, um projeto ou um programa é ancorado em metas apoiadas em indicadores, as chances de sucesso são muito maiores. Segundo, viabilizam o monitoramento contínuo. Sem indicador, como saber se um programa de educação, de acessibilidade ou de conectividade nas escolas de fato evoluiu? Terceiro, asseguram transparência e favorecem a participação social. Quarto, desenvolvem no território a capacidade de identificar os problemas reais e fortalecem o controle social organizado. Por tudo isso, vale a pena mergulhar nos indicadores. Vamos agora ao que chamo de cardápio.

Se há uma mensagem que quero que fique desta aula, é a de que não existe bala de prata, não existe o indicador, no singular. Existe um cardápio. Cada índice mede coisas diferentes, com metodologia e escala próprias, e cada um responde a uma pergunta distinta. A competência do gestor não está em conhecer um índice, e sim em saber escolher o índice certo para a pergunta que tem em mãos, e muitas vezes em compor mais de um. E atenção: mais indicadores nem sempre é melhor, porque muitos guardam forte correlação entre si. O trabalho é de curadoria.

Uma advertência atravessa o cardápio inteiro. Sempre abram o indicador antes de usá-lo, porque ele é uma síntese, e síntese esconde. Peguem o exemplo de Catalão e Nova Roma, em Goiás. Catalão deve ter em torno de cento e vinte mil habitantes, com indústria diversificada, mineração, transformação, automobilística. Nova Roma tem algo como três mil habitantes e está praticamente começando do zero. Qualquer coisinha que aconteça em Nova Roma produz um impacto enorme no indicador, simplesmente pela escala.

Comparar os dois diretamente, sem abrir o que está por trás do número, produz leitura distorcida. Isso é especialmente perigoso quando o indicador é usado de forma crua para definir condicionantes em licenciamento ambiental, porque pode gerar uma visão tendenciosa sobre o empreendimento. Dito isso, vejamos os seis índices centrais.

Este é um dos meus preferidos, e costumo começar por ele. É produzido pelo Instituto Cidades Sustentáveis, com parcerias internacionais, e tem uma virtude imediata: pega os dezessete Objetivos de Desenvolvimento Sustentável da ONU, organiza cerca de cem indicadores para as suas metas e ranqueia os cinco mil quinhentos e setenta municípios brasileiros numa escala de zero a cem, sendo cem o excelente e zero o péssimo. Usa um código de cores intuitivo: vermelho para o crítico, amarelo para o intermediário, verde para o bom.

Deixem eu navegar por ele como faço em sala. Tomem Matozinhos, em Minas Gerais, município de mineração de calcário. Ele aparece no nível médio, na posição dois mil quinhentos e cinquenta e dois, o que daria uma nota em torno de cinco. Abrindo as dimensões, indústria, inovação e infraestrutura aparecem em vermelho, assim como parcerias; água e saneamento e saúde de qualidade aparecem em verde. Se eu clico em erradicação da pobreza, vejo os indicadores que a compõem, como famílias inscritas no

CadUnico e pessoas abaixo da linha da pobreza, e noto que Matozinhos reduziu o percentual de 2023 para 2024, mas ainda deixa a desejar. Clico em igualdade de gênero e vejo uma marca típica de município minerador: forte iniquidade, com o homem empregado em maior número e diferença salarial evidente, algo que se confirma nos dados do CAGED do Ministério do Trabalho. O mesmo indicador mostra a presença de vereadoras na Câmara, em 2024 praticamente nula, e a proporção de jovens que não estudam nem trabalham, os chamados nem-nem, em quinze vírgula setenta e dois por cento, um número altíssimo.

Na educação, com dados do Censo Escolar do INEP, vejo o acesso à internet nas escolas muito ruim, com queda em 2024, provavelmente porque cresceu o número de escolas sem que a conectividade acompanhasse.

Um gestor que enxerga isso já sabe onde agir. Se o problema é gênero, talvez caibam políticas corporativas dentro da empresa combinadas com uma campanha na cidade, junto à prefeitura. E aqui aparece um debate mais profundo, que costuma surgir na sala: muitas vezes a deficiência não está na oferta de vagas, e sim na formação. Há oportunidades que não são ocupadas pelos próprios munícipes por falta de formação técnica e de escolaridade, o que obriga a buscar mão de obra fora. Vincular academia e indústria, nesses casos, é decisivo.

O IDSC permite comparar municípios e ranquear por estado. Em Minas, por exemplo, Varginha aparece bem posicionada, com sessenta e quatro, enquanto Materlândia fica lá embaixo, com quarenta e um vírgula quarenta e oito. Ele traz ainda um gráfico de radar, em forma de teia, que mostra as dimensões de um município num relance. Tomem Mariana, que me é muito cara: dos exemplos que costumo usar, é a que está pior na foto, com pobreza alta, problemas de educação, de equidade de gênero e de proteção da vida terrestre, esta última com hectares de floresta nativa por habitante muito baixos. Uma ação possível seria fomentar reflorestamento em áreas degradadas. Vi um projeto belíssimo em Conceição do Mato Dentro, do Instituto Espinhaço, de recomposição da Mata Atlântica com vegetação nativa, feito voluntariamente com produtores, sobretudo nas áreas de recarga e nas matas ciliares, o que se costuma chamar de "plantar água". A série do IDSC, de 2015 a 2025, mostra que Mariana vinha crescendo, chegou a cinquenta e um, e teve uma queda que merece ser investigada à luz das políticas pensadas para o município.

Eu tinha uma crítica antiga ao IDSC, porque usava o Censo de 2010, mas hoje vejo que os indicadores estão bastante atualizados, com fontes primárias como IBGE, INEP, DataSUS e o Fórum Brasileiro de Segurança Pública, trabalhadas para todos os municípios. Esse ponto fraco foi superado. Para um diagnóstico rápido e amplo, a partir da agenda dos dezessete ODS, recomendo fortemente esse índice.

Este eu descobri agora, montando o curso, e gostei muito. Foi criado pelo Instituto Votorantim, acho que em parceria com a Citrosuco, para enxergar a vulnerabilidade dos municípios onde atuam, com foco em reduzi-la. No mapa, aparece de novo o Brasil dividido, com índices mais baixos no Norte e no Nordeste e mais altos no Centro-Sul, tema ao qual voltarei. A diferença em relação ao IDSC é o recorte: em vez dos dezessete ODS, ele trabalha com quatro dimensões, educação, trabalho e renda, saúde e meio ambiente. Calcula um índice para cada uma e faz a média, com peso equivalente.

O que me chamou atenção na metodologia é o cuidado com os desastres, algo que eu não tinha visto em outros índices. Ele se apoia na MUNIC, uma pesquisa maravilhosa do IBGE que percorre todos os cinco mil quinhentos e setenta municípios verificando se cada um tem gestão, plano e programa voltados ao meio ambiente, inclusive instrumentos de planejamento e coordenação da Defesa Civil para lidar com enxurrada, inundação, cheia e seca, além da situação da área desmatada. Na saúde, o índice usa o DataSUS, com proporção de mães adolescentes, cobertura vacinal, leitos de UTI e uma proxy de gastos por idoso. Em trabalho e renda, recorre à RAIS e ao CAGED, com a ressalva importante de que só temos indicadores confiáveis de trabalho formal, o de carteira assinada; o resto é estimado por proxy. Chega a calcular um índice de produtividade, dividindo o número de empregados pelo PIB. Na educação, usa uma proxy para a escolaridade média, que o IBGE nem sempre apresenta diretamente. Vale muito ler a nota técnica no site.

Deixem eu usar Itabira para mostrar o que esse índice revela, porque Itabira está nos meus estudos desde os anos 1990 e é um laboratório vivo. No índice, ela aparece com seis, de zero a dez. Para oitenta anos de Vale, não se justifica: era para ter deixado mais legado. Há um livro da professora Maria das Graças Souza e Silva (A Terceira Itabira) mostrando que Itabira, antes da Vale, tinha três indústrias de tecido, grêmios, jornais, era um centro cultural importante. A mineração converteu todas as atividades ao seu redor e criou uma enorme dificuldade de diversificação produtiva. Nos anos 1990, o município reagiu: criou o FUNDESI, o fundo de desenvolvimento municipal, o CODECON, o conselho de desenvolvimento econômico, e o Plano Itabira 2025. É o que costumo chamar de "CPF" do desenvolvimento local: o Conselho define, o Plano orienta e Fundo financia. Naquela época já se via que o Sistema Norte, as minas do Pará, cresceria muito, como de fato ocorreu, e que Itabira iria reduzindo sua produção paulatinamente.

Criaram distrito industrial, incubadoras. Houve o programa de demissão voluntária da Vale, e muita gente pegou o dinheiro da rescisão somado ao do fundo para empreender. Dez anos depois, foi um fracasso: boa parte não tinha expertise empreendedora, faliu e deu calote no fundo. Itabira então mudou de estratégia, criou um centro de empreendedorismo e passou a estudar vocações, com apontamentos para ser referência regional em saúde, e hoje há iniciativas da FIEMG e do SEBRAE para a reconversão produtiva. Abrindo as dimensões, meio ambiente aparece bem, com nota oito; saúde, cinco; educação, quase seis; e trabalho e renda, menos de cinco. Ali está o desafio, escrito no indicador: como criar oportunidades de trabalho para além da mineração. E a escolha certa quando o objetivo é atacar vulnerabilidade.

O IPS é outro indicador voltado à vulnerabilidade, mas com uma escolha metodológica que o distingue: ele deliberadamente não incorpora dimensões econômicas, como PIB municipal ou receita per capita. Vai direto à questão finalística, ou seja, ao resultado que a atividade econômica de fato entrega em bem-estar. Ele se organiza em três grandes eixos, com doze componentes. O primeiro eixo é o das necessidades humanas básicas: nutrição, cuidados médicos, água e saneamento, moradia e, como componente relevante, segurança pública. O segundo é o dos fundamentos do bem-estar: acesso ao conhecimento básico, acesso à informação, saúde e qualidade do meio ambiente. O terceiro é o das oportunidades: direitos individuais, liberdades, inclusão social e acesso ao ensino superior. As fontes são as mesmas que já venho citando, INEP na educação, DataSUS na saúde, Fórum Brasileiro de Segurança Pública na segurança, MapBiomas na cobertura do solo, e a escala vai de zero a cem, com o mesmo padrão de cores.

O IPS é ótimo para comparar. Se eu ponho Itabira e Canaã dos Carajás lado a lado, vejo coisas interessantes: em acesso à informação e comunicação, os dois estão iguais e altos, na casa dos oitenta e sete; mas em direitos individuais Itabira aparece preocupantemente baixo, e Canaã um pouco melhor; em água e saneamento, Itabira chega perto de noventa e Canaã fica bem pior; em inclusão social, ambos vão mal. A limitação do IPS é a contrapartida da sua virtude: como ele não discute os meios, não traz indicadores de gestão pública nem de riqueza, ele parte do pressuposto de que esses meios existem e apenas observa como se refletem no resultado final. É o índice para responder à pergunta "e o resultado, como está?".

Adoro este índice, porque é um dos pouquíssimos que trabalham bem a governança e a gestão pública, e porque resolve, com elegância, aquele problema de comparabilidade que mencionei em Catalão e Nova Roma. Em vez de comparar todo mundo com todo mundo, ele cria oito clusters, agrupando os municípios por tamanho de população, de até vinte mil habitantes até acima de cem mil, cruzando com a renda per capita, e dá a pontuação dentro de cada grupo. Assim, cada município é avaliado entre pares. E um painel de bordo em Power BI, navegável pelos cinco mil quinhentos e setenta municípios, com três dimensões que correspondem exatamente aos três critérios clássicos de avaliação de política pública. A dimensão finanças mede a eficácia fiscal, ou seja, como o gestor arrecada e usa o recurso. A dimensão gestão mede a eficiência da máquina, se há estrutura e pessoal adequados. E a dimensão desempenho mede a efetividade, se a política de fato se reflete na realidade. Eficiência, eficácia e efetividade: são os três critérios com que se avalia qualquer política pública séria.

Tomem Conceição do Mato Dentro. Ela cai num grupo de quinhentos e vinte e sete municípios, cerca de dez por cento dos municípios brasileiros, com perfil de vinte a vinte e cinco mil habitantes e renda per capita alta, por conta da atividade mineral. A nota de Conceição é cinco vírgula dois; o melhor do grupo chega a oito; e ela ocupa a posição quatrocentos e trinta e dois entre os quinhentos e vinte e sete. Ou seja, mesmo entre pares parecidos, está longe do topo. Fica como dever de casa navegar por esse painel, porque ele é o único que enxerga bem a máquina pública.

Aproveito uma pergunta que sempre surge aqui, sobre até que ponto devemos abandonar os dados secundários, indo direto ao IBGE buscar o indicador de saneamento, por exemplo, para trabalhar apenas com esses índices consolidados. Minha resposta é: depende do objetivo. Cada indicador responde a uma pergunta. Quero atacar vulnerabilidade? Uso o do Instituto Votorantim. Quero avaliar governança? Vou ao IGM. Se a saúde puxa o município para baixo? Faço ações voltado ao apoio da política de saúde. Não há bala de prata.

Quanto ao dado primário, ele é bom, mas é caro, e costuma ser feito uma única vez. Juruti, por exemplo, contratou a FGV, fez um levantamento excelente, que virou um livro, e o livro ficou lá. Pessoalmente, prefiro trabalhar com o dado secundário, que já vem validado, robusto e com série histórica que permite avaliar a evolução, e complementá-lo com algo qualitativo, que sempre será necessário.

A FIRJAN, a Federação das Indústrias do Rio de Janeiro, equivalente à FIEMG que nos recebe hoje, foi uma das pioneiras nesse tipo de medição. Trabalhou todos os municípios brasileiros desde o início dos anos 2000, com três dimensões, educação, saúde e emprego e renda, criando um índice numa escala de zero a um, com faixas de leitura claras: abaixo de zero vírgula quatro é desenvolvimento crítico, de zero vírgula quatro a zero vírgula seis é baixo, e assim por diante. A grande vantagem do IFDM é a série histórica longa, de 2013 a 2023, ótima para comparar trajetórias.

Vejam Conceição do Mato Dentro, em zero vírgula sessenta e oito, na banda baixa do moderado. Com a mineração em alta, emprego e renda é o seu melhor indicador, mas o pior é a educação. E aqui está um paradoxo que se repete em quase todo território minerado: embora a Constituição vincule vinte e cinco por cento da receita tributária municipal à educação, a melhoria educacional é multifatorial e não acompanha automaticamente o aumento da arrecadação. Em Conceição, os indicadores vêm crescendo, e a saúde teve evolução positiva, mas a educação, embora evolua, ainda está muito aquém. Vale um registro histórico: o IDH municipal, que a Fundação João Pinheiro construiu com o IPEA para todo o Brasil desde os anos 1990, infelizmente deixou de ser produzido em 2010. Por isso, entre 2010 e 2012, o da FIRJAN foi praticamente o único disponível. Foi de 2015 para cá que surgiu essa profusão de plataformas interativas que hoje dão tanta ferramenta ao gestor.

Este índice me leva a uma pergunta recorrente e importantíssima, que costumo ouvir de quem trabalha diretamente com comunidades: os indicadores chegam ao universo municipal, mas as empresas atuam junto a comunidades específicas, recortes dentro do município, e ali a realidade pode ser muito diferente da média. Guardem essa inquietação, porque vou dedicar a ela uma seção inteira mais adiante.

Fechando o cardápio dos seis, o IMRS é o mais detalhado para quem atua em Minas Gerais. É do governo do estado, pela Fundação João Pinheiro, com dimensões como social, produção, saneamento e economia, para todos os municípios mineiros. Ele nos inspirou muito quando construímos o Observatório de Barcarena, e por um motivo específico: o formato de entrega. Para cada dimensão, o sistema gera um short paper, um resumo de poucas páginas com o dado já mastigado e as fontes citadas. Eu, que participo de conselho de educação, quero saber como está a educação de um município, clico, e sai um estudo sintético de cinco páginas, sem precisar garimpar tudo. Isso é ouro para quem precisa decidir e não tem tempo de virar analista de dados.

Tomem Congonhas. No radar produtivo, o PIB per capita é elevadíssimo, como sempre em município minerador, cerca de cento e quarenta e cinco mil reais, contra uma média brasileira que não chega a cinquenta mil, com evolução de setenta e três para cento e quarenta e cinco, provavelmente puxada pela oscilação do preço do minério. E, no entanto, quando abro o índice de qualidade da educação, vejo que ela caiu, apesar do crescimento da renda. De novo, o mesmo diagnóstico, agora escrito no indicador mineiro: a dificuldade de converter renda em desenvolvimento. Para quem trabalha em Minas, recomendo fortemente o IMRS, porque ele traz informações que só o estado levanta e que às vezes não estão nas bases nacionais.

Os índices sintetizam, mas o gestor também precisa saber ir à fonte, porque cada índice é uma escolha de curadoria, e às vezes preciso de um recorte que ele não me dá.

Antigamente, extrair dados das bases do IBGE, da RAIS, do CAGED era uma tortura. Hoje há platafarmas interativas e painéis de BI que mudaram a vida de quem trabalha com território. Vale conhecer o repertório.

Pelo BI do CAGED, hoje, entendo a dinâmica do emprego formal de um município com recortes de gênero, raça, faixa etária, escolaridade, setor e massa salarial. Vejam Mariana, com cerca de sessenta mil habitantes e dezessete mil empregos formais, percentual elevado ante a população em idade ativa, como é típico de município com atividade econômica intensa. Por setor, os maiores empregadores são comércio, serviços e construção. E preciso ter em mente uma limitação estrutural: só temos indicadores confiáveis do trabalho formal, com carteira assinada. Ocupação, informalidade, MEI, tudo isso é estimado por proxy, pegando a população em idade ativa, deduzindo o emprego formal e complementando com dados do SEBRAE sobre empreendedores.

O Observatório do CadÚnico é uma das minhas fontes preferidas para análise de vulnerabilidade e pobreza. O CadÚnico existe desde 2001, criado no governo Fernando Henrique Cardoso, e só cresceu: hoje quase metade da população brasileira está inscrita. Ele permite recortes por gênero, raça e responsável pela família, e é ali que se vê, sem eufemismo, quem está na base da pirâmide social, a mulher negra sendo a maior responsável por família e a que mais demanda políticas sociais. Há um fenômeno que aparece com nitidez: quando chega um grande empreendimento, sobretudo no Norte e no Nordeste, a proporção de inscritos cresce, porque o projeto atrai muita gente.

O MapBiomas eu adoro. É uma plataforma colaborativa, feita por cientistas brasileiros, que mostra o uso do solo por bioma e por município, com série histórica de 1985 a 2024, imagens de satélite e gráficos de cobertura florestal e agropecuária. Vejam Marabá, no Pará, que impacta muito: em 1985, tinha noventa e seis por cento de floresta, com a sede na Velha Marabá, cidade bucólica antes das grandes minerações. Nos anos 1960, a US Steel descobre o ferro em Carajás; nos anos 1970, o projeto se desenvolve; o start-up é em 1985. Em 2024, restam cerca de cinquenta por cento de floresta. Onde estão os castanhais de Marabá? A dinâmica é clara: queda da floresta, avanço do agronegócio, e a população saltando de uns cinquenta mil para cerca de trezentos mil habitantes. Só temos este tipo de plataforma no Brasil, e vale muito a visita município por município a fim de entender a dinâmica do uso do solo.

Para emissões, o SEEG é outra plataforma colaborativa maravilhosa, com um gráfico de Sankey que mostra os setores que mais emitem. Destaque para a região Norte, cuja maior parte das emissões vem da mudança de uso do solo. Ele traz estatística de emissões de dióxido de carbono, metano, óxido nitroso e outros gases, por município e por setor, ótimo para planejamento. Nas variáveis sociais, o Atlas da Violência, do IPEA com o Fórum Brasileiro de Segurança Pública, é muito completo, com série de 1989 a 2023 e categorias como latrocínio, homicídio, suicídio e assassinato de jovens. Observo nele um ponto perverso: onde há um projeto grande e impactante, não só mineração, mas hidrelétrica ou grande projeto agropecuário, cresce a renda, o PIB per capita e as oportunidades, mas cresce também a violência. E, de novo, o Brasil dividido. Em homicídios de jovens, entre 2012 e 2023, o Pará teve queda, o que me alegra; a Bahia infelizmente cresce; São Paulo teve queda drástica; Paraná e Santa Catarina também recuaram.

E há, específicas do nosso setor, duas plataformas que recomendo. O Observatório da CFEM, da Agência Nacional de Mineração (ANM), com plataformas interativas de comércio exterior, anuário mineral e arrecadação por município praticamente em tempo real, desde 2002. E o raio-X do Tribunal de Contas dos Municípios do Pará (TCM-PA), que nasceu de um caso do qual participei. Depois de uma discussão sobre a aplicação dos royalties, em que atuei como amicus curiae, o TCM-PA se colocou o desafio de mostrar e, de fato, vem revelando a prestação de contas da CFEM dos municípios mineradores~~, ou seja, o que eles de fato fazem com o dinheiro da CFEM, o que é uma grande dificuldade~~. Isso só existe para o Pará; em Minas não há Tribunal de Contas dos Municípios, há o Tribunal de Contas do Estado, que ainda não faz esse trabalho. Defendo que os demais tribunais de contas deveriam se espelhar no TCM-PA, porque é fundamental para a cidadania saber para onde está indo o dinheiro da renda mineral que cabe ao municipio exporeso pela CFEM.

Quando sobreponho os mapas do IPS, do índice do Instituto Votorantim e do IDSC, todos com padrão de cores semelhante, ainda que uns vão de zero a cem, outros de zero a um, um padrão salta aos olhos, e a própria plateia costuma apontá-lo de imediato: disparidade, fragilidade do Norte, desigualdade no desenvolvimento. O Norte e o Nordeste vão para um lado; o Sul, o Sudeste e o Centro-Oeste, para outro. Isso não é ruído estatístico, é estrutura, e foi exatamente o que reorientou o meu doutorado. Minha pergunta original era o que acontecia com o município minerador em relação ao seu entorno não minerador ao longo do tempo. Montei uma amostra dos maiores municípios mineradores de todo o Brasil, comparando emprego, concentração de renda, dinâmica populacional e gestão ambiental. E o que eu via, mais forte do que o viés do próprio município, era o viés da região.

Cheguei a uma conclusão que considero central: no Norte e no Nordeste, a atividade de grande porte concentra renda e gera bolsões de miséria; em outras regiões, nem tanto. E, em muitos casos, não era nem a mineração em si, podia ser mineração, agricultura ou qualquer atividade econômica de grande impacto sobre um território já fragilizado. Fiz parte do doutorado no Canadá, país largo, com mineração espalhada por todos os territórios, e visitei Ontário, a Colúmbia Britânica, o centro do país, procurando essa clivagem regional. Não encontrei: níveis de renda per capita e de educação semelhantes, sem os vieses gritantes que temos aqui. Voltei muito preocupada com o nosso país.

Para entender isso, é preciso ir à história, e não à explicação preguiçosa de má gestão. Recomendo fortemente uma bibliografia de fundo. "O Povo Brasileiro", de Darcy Ribeiro, para compreender os diferentes "brasis". Celso Furtado, em "Formação Econômica do Brasil" e "O Mito do Desenvolvimento Econômico". Para uma leitura mais sofisticada, os institucionalistas, com a teoria das ordens sociais de Douglass North, que ajuda a ver como construímos um país tão desigual e naturalizamos isso. Gosto muito de "The Spirit Level", de Wilkinson e Pickett, que mostra, por exemplo, que Estados Unidos e Japão são países de alta renda, mas os Estados Unidos têm muito mais desigualdade, e que o que levava encarcerados a cometer crimes, segundo as entrevistas, era a humilhação da desigualdade, não apenas a falta de renda. Acemoglu e Robinson, em "Por que as Nações Fracassam", mostram com clareza que a desigualdade de longo prazo detona democracias e compromete o desenvolvimento duradouro. E Jessé Souza nos lembra que carregamos um DNA social, uma herança da escravidão que ainda opera na memória e no rito do fazer. Peguei a renda per capita média do Norte, dos anos 1940 até hoje, e ela varia sempre em torno de cinquenta a sessenta por cento da média nacional, atravessando ditaduras e governos de direita e de esquerda. É estrutural. Edmar Bacha, nos anos 1970, dizia que o Brasil era uma "Belíndia", com aspectos de Bélgica no Centro-Sul e de Índia no Norte e Nordeste. Meio século depois, mantemos as características.

Enfrentar a pobreza, aliás, é mais fácil do que enfrentar a desigualdade. A pobreza nós conseguimos reduzir; a desigualdade permanece, muito mais resistente. E a lição para o mundo corporativo é dura: uma empresa que atua em Minas, no Amapá e no Pará lida com "brasis" e complexidades diferentes. As práticas corporativas padronizadas ajudam, mas o que funciona no Centro-Sul muitas vezes não funciona no Norte e no Nordeste.

Atribuir a pobreza da região à má gestão local é reducionista; é preciso entrar fundo na sociologia e conhecer a nossa história. Deixem eu dar um dado que resume tudo: o Pará exporta, em média, vinte e cinco bilhões de dólares, mais do que o PIB de muitos dos países de menor renda do mundo. Não é por falta de riqueza. O problema é como converter essa riqueza para resolver os problemas sociais. Nos territórios amazônicos, com municípios enormes como Itaituba, muitas vezes a comunidade impactada está a trezentos quilômetros da sede, e uma estratégia eficaz é focar diretamente nessas comunidades, porque o resultado tende a vir mais rápido, como temos visto até no enfrentamento de problemas graves, a exemplo do abuso sexual infantil no interior do Pará.

Aqui chego à inquietação que pedi para vocês guardarem, e que considero uma das lições metodológicas mais importantes desta aula. Praticamente todos os índices oficiais enxergam o município como um todo, na escala da sede. Mas nós, no território, atuamos em comunidades específicas, e ali a realidade pode ser radicalmente diferente da média municipal. Quando os dados são vistos de forma macro, a qualidade parece considerável na sede; nas comunidades próximas ao empreendimento, que são justamente as que a empresa acompanha, não é a mesma coisa. Meu colega urbanista faz uma distinção que ajuda: o município é toda a complexidade do território; a cidade, em geral, é só a sede. E a maioria dos indicadores só vê a cidade.

A tentação, diante disso, é migrar para o levantamento primário, indo direto à comunidade com ferramentas próprias de monitoramento socioeconômico. Esse dado é valioso, mas tem dois custos que precisam ser ditos com franqueza. Ele é caro, e quase sempre é feito uma única vez, virando um estudo que não permite comparação futura nem série histórica. O dado secundário, ao contrário, já vem validado, é robusto e traz série histórica que permite avaliar a evolução. Então a recomendação não é abandonar um pelo outro, e sim compor: trabalhar com o dado secundário curado como base e complementá-lo com a escuta estruturada da comunidade. Essa escuta não entra como dado estatístico validado, entra como percepção, e a percepção preenche exatamente aquilo que os secundários deixam mudo. Há um mar de dados, e é fácil se afogar nele; se você não sabe o que a empresa quer e em que linha atua, você se perde. Por isso os indicadores que trago já têm curadoria por trás, e por isso insisto: leiam a nota técnica de cada índice.

Há um ganho adicional pouco percebido nesse trabalho. Quando a empresa leva o próprio estudo socioeconômico de volta à comunidade, traduzido de forma tangível, e o apresenta também aos gestores públicos, ela qualifica o debate e forma cidadania. E comum o gestor reagir com um "puxa, eu não sabia", porque, embora o dado esteja disponível nas bases de governo, a maioria dos municípios não consegue acessá-lo nem traduzi-lo. Estive há pouco em Marabá, numa discussão com a Câmara de Vereadores, e a reação foi essa mesma, "e isso era tudo dado secundário?". Ao fazer esse estudo e prover formação, a empresa acaba influenciando positivamente a política pública, porque os gestores passam a acessar e a usar aquela informação. Qualificar o debate e organizar a informação dá outra perspectiva ao território.

Ego e diálogo: quem faz o desenvolvimento acontecer

Nenhum indicador se converte em desenvolvimento sem articulação, e é aqui que quero ser bem direta. As experiências de sucesso que vejo, sem exceção, são aquelas em que quatro atores trabalham juntos, cada um com o seu poder específico. A empresa tem o capital. O poder público tem o poder da lei e a prerrogativa de definir prioridades. A sociedade local é quem faz o desenvolvimento acontecer no dia a dia. E a academia leva a evidência e a neutralidade que dão credibilidade ao processo. Quando os quatro se combinam, a coisa anda.

O obstáculo mais comum a essa articulação não é técnico, é humano, e eu o chamo de ego: o ego do poder, na política, e o ego do dinheiro, na empresa. O gestor público não quer que ninguém lhe diga o que fazer; ele quer o recurso e o direito de escolher as prioridades. A empresa quer produzir sem conflito social, e, se puder gerar desenvolvimento, melhor, porque isso fica bom no relatório de sustentabilidade. Já vi empresas bem-intencionadas, com políticas maravilhosas, serem boicotadas pela prefeitura, e já vi prefeituras que adorariam uma parceria diante de empresas que insistem em impor a própria agenda. Já vi, mais de uma vez, uma empresa construir uma estrutura belíssima, um hospital lindo, e a prefeitura responder "eu não pedi isso, e agora vai onerar o meu custo de manutenção".

O que contorna o ego é o diálogo. Em vez de chegar com a solução pronta, a empresa pode fomentar fóruns de debate legítimos, colocar os interesses na mesa e construir um canal com a comunidade, que é quem de fato pressiona o poder público. Com o canal aberto e a prefeitura disposta, senta-se para conversar de outro jeito: "veja, este índice de pobreza tão ruim não interessa nem ao senhor nem a nós; estou pensando neste programa, algo como o da merenda escolar, comprando setenta por cento da merenda de produtores locais por edital". É baixar o ego, escutar e criar ponte. Costumo lembrar uma imagem de que gosto muito: por que o oceano é tão grande? Porque ele se rebaixa, tem humildade , e por isso recebe todas as águas. Sem diálogo, e sem essa humildade, não funciona.

Um modelo na prática: o Observatório de Barcarena

Para fechar, quero mostrar o caso em que reuni tudo isso, o Observatório do Desenvolvimento Sustentável de Barcarena, que construímos no LAGEM, no âmbito da Iniciativa Barcarena Sustentável, com a Hydro. Ele nasceu de um contexto difícil: a partir dos desastres discutidos desde 2015, o Ministério Público impôs uma série de exigências, e a Hydro, que tinha pouco relacionamento com as universidades, precisou olhar mais para o desenvolvimento local. As universidades são centros de conhecimento em várias frentes, energia, gestão de resíduos, gestão socioeconômica, e foi assim que fomos chamados.

Barcarena é um território extremamente complexo: tem muitas ilhas, comunidades rurais afastadas, a sede antiga, o distrito industrial e a sede nova. Costumamos dizer que há cinco Barcarenas numa Barcarena só. Por isso não pegamos um índice pronto. A plataforma foi feita totalmente sob medida, a partir de nove dimensões escolhidas pela própria sociedade, por meio de uma ONG que agrega lideranças sociais, governo local, prefeitura e Câmara de Vereadores. Algumas dimensões eram muito particulares daquele território, como conectividade, porque há ilhas inteiras sem acesso, e mobilidade, que ganhou destaque justamente pela fragmentação geográfica.

Vários princípios desse projeto são replicáveis, e é isso que quero que vocês levem. Para cada dimensão, chamamos um professor especialista da universidade: um de saneamento e meio ambiente, um urbanista para o território, o professor de engenharia da computação que criou o site, um de matemática e estatística para a curadoria dos dados, um tenente-coronel para a dimensão de segurança pública, um especialista em educação, e eu trabalhei a parte institucional. Como lidaríamos com lideranças que muitas vezes não têm letramento de dados, o que fazer para que não se afogassem na profusão de tanta infarmação? Fizemos curadoria rígida, com a meta de não passar de dez indicadores por dimensão. E, seguindo o modelo do IMRS, cada dimensão gera um resumo,um studo síntese para download, em linguagem acessível, com um texto que explica os conceitos, descreve os indicadores e cita as fontes.

O cruzamento entre o dado secundário curado e a escuta da comunidade produziu descobertas que nenhum dos dois faria sozinho. Nas variáveis econômicas, Barcarena cresce mais que o Pará e mais que o Brasil em PIB per capita, isso é evidente e não se discute. Mas, nos indicadores de agricultura, apareceu um achado importante: com a alta do preço do açaí, cujo litro chega a valer sessenta reais, as populações passaram a substituir a mata nativa por açaizais, o que gera um problema socioambiental sério, e, mesmo assim, seguem dependentes do Bolsa Família. Fomos a uma ilha e ouvimos isso diretamente. O gargalo real não é a renda, é a educação financeira: ganha-se e gasta-se o dobro sem planejamento. E houve uma descoberta que me surpreendeu de verdade.

Perguntamos o que mais afeta a empregabilidade. Em primeiro lugar, como esperado, a oferta de trabalho. Mas, em segundo lugar, apareceu o transporte, algo que jamais imaginaríamos. "Quem faz o nosso horário não somos nós, é o horário do barco, do ônibus, e há lugares sem ônibus." Foi assim que entendemos que a mobilidade é gravíssima para eles, uma dimensão que nenhum índice genérico teria captado. A plataforma foi cem por cento construída pela UFPA, e o envolvimento da universidade, pela sua reputação de seriedade e neutralidade no levantamento dos dados, deu credibilidade ao trabalho e, por tabela, à própria empresa.

Ganha-se num aspecto e perde-se em outro, é preciso dizer com honestidade. A vantagem dos indicadores agregados é permitir comparar municípios e acompanhar a evolução na linha do tempo. Uma plataforma sob medida como a de Barcarena dá o recorte territorial fino que os outros não dão, mas perde a comparabilidade que eles oferecem. São as duas faces do mesmo problema, e o bom gestor trabalha com as duas.

Tudo o que apresentei converge para um método. Fizemos, inclusive, um estudo para o Ministério Público, comparando município minerador e não minerador em todo o Brasil, com dados econômicos e fiscais de receita, disponível no site do Ministério Público do

Pará, e ele segue essa mesma lógica. Uma gestão estratégica baseada em evidência percorre cinco etapas.

A primeira é a identificação dos indicadores-chave de desempenho, aqueles que realmente importam para o objetivo do município. Se quero aumentar o emprego, vou ao CAGED, destrincho a dinâmica e cruzo com o Observatório do CadÚnico; se há problema ambiental, cruzo com dados de uso do solo, montando uma matriz. A segunda é a coleta de dados, com as ferramentas adequadas a cada indicador escolhido. A terceira é a análise e a interpretação, para identificar padrões e tendências. A quarta é a tomada de decisão baseada em evidência, a partir desses padrões, e não de impressões. E a quinta é o monitoramento e o aprimoramento contínuo, para saber se a intervenção funcionou e corrigir a rota.

Três perguntas guiam todo o percurso, e deixo-as como bússola: quais indicadores são relevantes para o objetivo do meu município? Quais bases de dados são recomendadas para obtê-los? E como os dados coletados geram informação, padrões e tendências que sustentem a decisão? Isso, sozinho, daria um curso de um mês, não de uma manhã.

Para encerrar

Se eu tivesse que resumir tudo em uma frase, seria esta: não existe bala de prata, não existe O indicador. Existe um cardápio, e a competência está em definir primeiro o que se quer alcançar, escolher depois os índices que respondem àquela pergunta, compô-los entre si e complementá-los com a escuta qualificada do território. Medir bem é a condição para que a riqueza mineral, finita por natureza, seja convertida em desenvolvimento que sobreviva à mina. E medir bem, no fim das contas, é menos uma questão de acumular números do que de fazer, com humildade e método, as perguntas certas.